Право на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, к должностным лицам является важной составляющей правового статуса человека и гражданина. Оно дает гражданину возможность не только защитить свои права, но и влиять на принимаемые публично-властные решения, стимулирует субъектов, обладающих властными полномочиями, к более эффективному и качественному выполнению возложенных на них задач. Несмотря на большую значимость реализации права на обращения, некоторые исследователи отмечают, что значительная часть норм, регулирующих это право, в настоящее время существует лишь на бумаге, а Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» носит декларативный характер.

Обращения возможны в формах предложения (рекомендации гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества), заявления (просьбы гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщения о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц) и жалобы (просьбы гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц).
Производство по обращениям граждан отличается от производства по делам об административных правонарушениях тем, что содержание этих обращений не связано с осуществлением правосудия. Так, подача жалобы на вынесенное судьей постановление является частью производства по делам об административных правонарушениях, а жалоба на принятое органом местного самоуправления распоряжение, жалоба по вопросам несвоевременного рассмотрения дел, по вопросам возмещения ущерба – частью производства по обращениям граждан. Ввиду этого можно все обращения условно разделить на судебные (рассматриваемые судами в порядке осуществления правосудия) и административные (рассматриваемые органами и должностными во внесудебном, в административном порядке, а также жалобы, рассматриваемые судами, не в порядке осуществления правосудия). Обращение в орган государственной власти или должностному лицу, в котором обжалуется судебное решение, в течение 7 дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного решения в суде. Таким образом, административные и судебные обращения отличаются не адресатом, а порядком рассмотрения.
Право на обращения не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные, незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействие. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов.
Субъектами обращений граждан могут быть: государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо, а также органы прокуратуры, депутаты представительных органов, уполномоченные по правам человека.
Подача обращения не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же либо в разные органы одновременно или в разное время.
При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия.
Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

В производстве по обращениям граждан можно выделить четыре стадии:
1) первичная обработка: регистрация обращения, первичное движение жалобы (определение субъекта, который будет работать с нею), передача обращения по подведомственности. Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Обязательными элементами обращения являются:
- для письменных обращений: наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также фамилия, имя, отчество, автора обращения, его почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения; суть предложения, заявления или жалобы; личная подпись автора обращения и дата;
- для обращений в форме электронного документа: фамилия, имя, отчество, адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения. Характерно, что к основной (содержательной) части обращения в форме электронного документа законодатель никаких обязательных требований не устанавливает, равно как не требует указания наименования государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется обращение, должности, фамилии, имени, отчества соответствующего должностного лица.
Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение 3 дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение 7 дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.
Подача жалобы не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия. Но если орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству РФ, он вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемого акта или действия. Такое решение принимается руководителем органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим органом;
2) проверка обращения (анализ ситуации): сбор и анализ информации, необходимой для принятия правильного решения по обращению; при необходимости – привлечение специалистов, проведение проверок. На этой стадии лицо, подавшее обращение, вправе лично изложить доводы лицу, рассматривающему обращение; знакомиться с итоговыми материалами проверок; представлять дополнительные материалы или ходатайствовать об их истребовании; пользоваться услугами адвоката, иного представителя, а также переводчика. Если жалоба коллективная, соответствующие права реализует представитель подписантов;
Положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не предусматривают обязанности органа или лица, получившего жалобу, исследовать доказательства, на которые ссылается заявитель. Вместо этого закон указывает, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение; запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.
Предусмотрены особенности рассмотрения письменного обращения:
- если не указаны фамилия гражданина, направившего обращение (анонимное обращение), или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, – ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в правоохранительные органы;
- если в обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, – обращение можно оставить без ответа с сообщением автору о недопустимости злоупотребления правом. Исследователи отмечают: действующим законодательством не предусмотрено понятие оскорблений государственных органов и органов местного самоуправления, понятие угрозы не конкретизировано действующим законодательством и носит оценочный характер. Таким образом, данная норма может быть использована для отклонения обращений граждан, возмущенных действиями (бездействием) органов власти или должностных лиц и подвергающих их обоснованной критике;
- если текст не позволяет определить суть предложения, заявления или жалобы, – ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение, о чем в течение 7 дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение;
- если в обращении содержится вопрос, на который автору неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, – возможно принятие решения о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу, о чем он уведомляется. Эта норма также небезупречна: она создает возможность отказа гражданину в приеме, когда его требования носят законный характер, но по ним уже принято незаконное (или необоснованное) решение и гражданин уведомлен об этом;
- если ответ на обращение размещен на официальном сайте государственного органа или органа местного самоуправления, – гражданину, направившему обращение, в течение 7 дней со дня регистрации обращения сообщается электронный адрес официального сайта, на котором размещен ответ на вопрос, поставленный в обращении;
- если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, – автору сообщается о невозможности дать ответ на обращение по указанной причине;
3) принятие решения по обращению. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Если обращение не подведомственно органу, учреждению, то ее еще на стадии первичной обработки следует направить в компетентную организацию, а ее автору должно быть сообщено о том, что она направлена по подведомственности. Если жалоба подведомственно суду, об этом сообщается гражданину, но жалоба никуда не пересылается (передача ее в суд – право самого автора);
4) исполнение принятого решения. Нельзя считать обращение разрешенным, если оно частично или полностью удовлетворено, написан и выслан ответ, но фактически ничего не сделано.

Производство по заявлениям и предложениям возможно только в административном порядке, отказ в их удовлетворении может быть обжалован лишь в виде подачи жалобы в суд. В свою очередь, производство по жалобам граждан может быть продолжено в судебном порядке, если в административном порядке в удовлетворении жалобы было отказано или она осталась без ответа. В таком случае гражданин вправе направить свое обращение в районный суд.
Жалоба, как правило, подается в суд по месту жительства гражданина; заявитель лично участвует в рассмотрении дела и может активно защищать свои интересы, в судебном споре он сторона, равноправная с другой стороной дела, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются. В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Для обращения в суд установлены следующие сроки:
- 3 месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, либо
- 1 месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или при отсутствии ответа на жалобу.
Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет применение к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.