В основе административного права лежит управление. Сам термин «административный» происходит от латинского «administratio» - «управление, руководство». Причем под управлением подразумевается государственное управление, направленное на реализацию публичных правовых интересов большинства граждан средствами в первую очередь исполнительной власти. В связи с этим, прежде чем перейти к изучению основных аспектов и норм административного права, следует проанализировать сущность таких понятий, как «управление», «государственное управление» и «исполнительная власть».

Процесс управления является неотъемлемой частью человеческого общества, развитию человечества с древности было свойственное определенное стремление к упорядоченности (в том числе к упорядоченности и организации общественных отношений), выражением которого можно считать образование государства.
К основным признакам управления относятся:
а) системность и направленность на достижение упорядоченности;
б) организующий и регулирующий характер;
в) наличие иерархии (подчиненности низших звеньев управления высшим; «принцип «начальник – подчиненный»);
г) использование различных форм подчинения объекта управления субъекту управления;
д) властный характер (подчинение объектов управления воле субъекта управления).
Функциями управления, по мнению Г.В. Атаманчука, являются организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль.
Д.Н. Бахрах дает более обширный перечень таких функций, относя к ним:
1) сбор и обработку (анализ) социальной информации;
2) прогнозирование (научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки);
3) планирование (определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей);
4) организацию (формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.);
5) регулирование или распорядительство (установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.);
6) координацию и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;
7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию.
Выделяют следующие виды управления:
1) механическое управление (управление техникой);
2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов);
3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями).
Первые два вида управления изучаются техническими науками и науками естественного цикла, нас же интересует социальное управление - управление в сфере человеческой деятельности, управление общественными отношениями и процессами в обществе, поведением людей и их коллективами.
В.С. Четвериков выделяет следующие признаки (черты) социального управления:
1) сознательный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он реализуется в актах управления – проявлении воли (приказах, распоряжениях и т.п.) субъекта управления (начальника) в отношении объектов управления (подчиненных);
2) целенаправленность воздействия – наличие конкретной цели у любого акта управления (целей урегулирования общественных отношений, совершенствования их правового регулирования и т.п.);
3) наличие в системе управления трех элементов – субъекта управления (начальника), объектов управления (подчиненных) и прямых связей между ними (в виде приказов, команд, указаний и т.п.);
4) правовая регламентация целей, задач и функций в процессе организации управления – требование закрепления целей деятельности, функций, полномочий субъектов управления в форме юридических норм в административно-правовых нормативных актах.
Виды социального управления:
1) государственное (в области организации и функционирования государства, исполнительной власти);
2) местное (муниципальное; в области местного самоуправления);
3) общественное (в общественных объединениях и некоммерческих организациях; через СМИ, политические партии, профессиональные союзы и т.п.);
4) коммерческое (в коммерческих организациях).

Наиболее упорядоченной разновидностью социального управления является государственное, оно же составляет предмет административного права. Традиционно государственное управление рассматривают в узком и широком смыслах.

Государственное управление в широком понимании, как указывает Ю.Н. Старилов, — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность исполнительных органов, представительных органов, прокуратуры, судов и др.), его организующее воздействие на общественные отношения.
А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий при изучении государственного управления в широком понимании выделяют три варианта такой трактовки:
1) государственное управление как вид социального управления, субъектом которого выступает государство в целом;
2) государственное управление как целенаправленное организующее воздействие государства в лице всех его органов на развитие общества;
3) государственное управление как организующая деятельность государства, содержанием которой не охватывается непосредственное выполнение конституционных функций законотворчества, отправление правосудия, прокурорского надзора. Этот вариант подразумевает под государственным управлением деятельность Президента РФ, представительных (законодательных), судебных органов, прокуратуры, а также органов исполнительной власти и других государственных органов.
Таким образом, основными чертами государственного управления в широком смысле являются:
1) государственное управление — это деятельность всех государственных органов;
2) государственное управление — это деятельность публичная, имеющая государственно-властный характер;
3) по своему содержанию государственное управление — это деятельность, направленная на реализацию функций государства.
Государственное управление в узком понимании, по мнению Ю.Н. Старилова, — это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти, как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве, как правило, термин «государственное управление» рассматривается именно в узком понимании.
А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий определяют государственное управление в узком смысле как организующую деятельность органов исполнительной власти и других исполнительных государственных органов – Президента РФ, Правительства РФ, министерств и иные федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Основными чертами государственного управления в узком смысле можно считать следующие:
1) государственное управление — это деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера;
2) государственное управление — это деятельность подзаконная и государственно-властная;
3) по своему содержанию государственное управление — это деятельность организующая, направленная на практическое исполнение законов;
4) государственное управление — это деятельность специально выделенных органов государства — органов государственного управления.
Н.М. Конин также отмечает некоторые особенности государственного управления в его узком понимании, в частности:
1) масштабность и всеобщность государственного управления (оно распространяется как на принадлежащие государству объекты, так и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации);
2) непрерывность, постоянство и планомерность исполнительно-распорядительной деятельности;
3) законность (правомерность) государственного управления (оно опирается на положения и требования федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ);
4) наличие вертикальных (субординационных, иерархичных, основанных на подчинении) и горизонтальных (основанных на равноправии субъектов) связей и отношений.
На сегодняшний день в науке административного права государственное управление в широком понимании определяют как собственно «государственное управление» (властное упорядочивающее воздействие государства на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу), а в узком понимании – как «государственно-административное управление» (управление делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть ее органов и должностных лиц).

Государственное управление призваны осуществлять органы исполнительной власти. Исполнительная власть в привычном понимании — это самостоятельная и независимая ветвь государственной власти, выраженная в системе органов исполнительной власти, предназначенных для исполнения законов предусмотренными законодательством методами. Однако следует отметить, что в теории административного права России не сформировалось единого понимания исполнительной власти. Принципиально важным является вопрос ее соотношения с государственным управлением. В этом контексте сформировалось две основных теории:
1) исполнительная власть производна от государственного управления вплоть до полной тождественности.
В данном контексте исполнительная власть представляет собой систему органов государственной власти, обладающих совокупностью управленческих полномочий.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. термин «исполнительная власть» фактически заменил собой термины «государственное управление» и «орган государственного управления», органы государственного управления разных уровней стали именоваться органами исполнительной власти. Сторонником отождествления государственного управления и исполнительной власти можно считать Д.Н. Бахраха, который определяет исполнительную власть как право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, осуществлять организаторскую работу. Г.Б. Романовский также понимает исполнительную власть как возможность особой системы государственных органов на основе законов подчинять своей воле путем издания практических административных распоряжений;
2) государственное управление не тождественно исполнительной власти.
Государственное управление действительно направлено на практическую реализацию исполнительной власти, а все субъекты исполнительной власти являются звеньями системы государственного управления. Однако не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти, поэтому отождествлять государственное управление и исполнительную власть нельзя. Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти единой государственной власти. Поэтому Ю.А. Дмитриев справедливо отмечал, что указанные две категории являются разноуровневыми, разнопорядковыми, и сравнивать их нельзя.
К признакам исполнительной власти можно отнести следующие:
1) ее самостоятельность и независимость;
2) организующий и универсальный характер во времени и пространстве (осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы);
3) вторичность, подчиненное положение, зависимость от высшей власти;
4) структурированность;
5) наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов (правовых, информационных, экономических, технических и пр.), в том числе вооруженных сил (полиции, органов госбезопасности и пр.);
6) возможность использовать средства принуждения;
7) легитимность и легальность (существование на законных основаниях).
Наконец, следует указать субъекты исполнительной власти в Российской Федерации, т.е. элементы структуры государственной власти, обладающие полномочиями органов исполнительной власти того или иного масштаба. К таковым принято относить:
1) Российскую Федерацию в целом (государство);
2) равноправные субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа);
3) Президента РФ (формально по Конституции РФ он не относится ни к одной из ветвей власти);
4) Правительство РФ;
5) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства);
6) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
7) глав исполнительной власти субъектов РФ (президенты, главы администраций);
8) правительства и администрации субъектов РФ;
9) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Подробная характеристика правового статуса и полномочий данных субъектов содержится в Разделах II и III.