#2. Президент Российской Федерации и исполнительная власть. Правительство Российской Федерации

/ Тема 3. Коллективные субъекты административного права

Президент РФ и его полномочия в сфере исполнительной власти

Согласно ст. 80 Конституции РФ, Президент является главой государства. Он выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Он осуществляет государственную власть, формально не относясь ни к одной из ветвей власти – законодательной, исполнительной или судебной. При этом Президент РФ, формально не являясь главой исполнительной власти, играет значительную роль в сфере ее организации и функционирования.
Президент РФ в сфере исполнительной власти:
1) назначает по согласованию с Государственной Думой Председателя Правительства;
2) осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;
3) по предложению Председателя Правительства утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства;
4) назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности; назначает на должность федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой (за исключением указанных выше федеральных министров), и освобождает их от должности;
5) принимает решение об отставке Правительства;
6) формирует и возглавляет Совет Безопасности;
7) формирует Администрацию Президента, назначает и освобождает полномочных представителей Президента;
8) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение, а также чрезвычайное положение с незамедлительном сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;
9) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие и специальные звания;
10) подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе по вопросам исполнительной власти);
11) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;
12) вправе отменять постановления и распоряжения Правительства и приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Администрация Президента Российской Федерации

В целях обеспечения деятельности и контроля над исполнением решений Президента РФ функционирует Администрация Президента РФ. Ее основные полномочия:
- организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы;
- подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой;
- подготовка предложений о подписании Президентом РФ федеральных законов либо об их отклонении;
- осуществление контроля над исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ), указов, других решений Президента РФ;
- подготовка материалов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ и для его программных выступлений и т.д.
В состав Администрации входят Руководитель, заместители Руководителя, помощники, советники и референты Президента РФ, начальники управлений и отделов Администрации, руководитель протокола Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, а также полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка.
Формально Администрация Президента РФ даже не является самостоятельным органом исполнительной власти. Однако современные исследователи отмечают, что зачастую Администрация Президента действует как самостоятельная политическая сила под эгидой президентского покровительства, как «второе Правительство». Доказательством этому можно считать преобладание в повестке заседаний Государственной Думы законопроектов, внесенных Администрацией Президента, частые перемещения конкретных работников их Правительства в Администрацию и обратно.

Правительство Российской Федерации и его полномочия

Правительство Российской Федерации - высший, коллегиальный орган исполнительной власти в РФ, согласно ст. 110 Конституции РФ

Его компетенция и порядок деятельности определяются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Основные принципы его деятельности: верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, функциональное разделение власти, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Общий механизм взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ, как считается, выглядит так: Президент не только руководит Правительством, являясь как бы его верховным руководителем, но и осуществляет через Правительство управленческие функции, фактически являясь главой исполнительной власти. М.А. Краснов также отмечает недостаток этой системы взаимоотношений: Правительство РФ служит лишь инструментом президентской власти, Президент определяет основные направления его деятельности, он же, например, без чьего-либо согласия вправе принять решение об отставке Правительства или его Председателя.
Полномочия Правительства РФ делятся на общие и отраслевые.
Общие полномочия Правительства РФ:
- организация реализации внутренней и внешней политики РФ;
- регулирование в социально-экономической сфере;
- обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направляет и контроль деятельности ее органов;
- формирование и реализации федеральных целевых программ;
- реализация права законодательной инициативы.
К отраслевым полномочиям Правительства РФ относят:
- полномочия в сфере экономики (регулирование экономических процессов; обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирование социально-экономического развития РФ; управление федеральной собственностью, таможенным делом и т.п.);
- полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление Государственной Думе проекта федерального бюджета, обеспечение его исполнения, представление Государственной Думе отчета о его исполнении; реализация налоговой политики; регулирование рынка ценных бумаг; управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; валютное регулирование и валютный контроль и т.п.);
- полномочия в социальной сфере (проведение единой государственной социальной политики, реализация конституционных прав граждан в области социального обеспечения, труда; проведение единой государственной миграционной политики; принятие мер по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействие решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принятие мер по реализации молодежной политики, по развитию физической культуры, спорта и туризм и т.п.);
- полномочия в сфере науки, культуры, образования (государственная поддержка развития науки; проведение единой государственной политики в области образования; государственная поддержка культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ);
- полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды (проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий);
- полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (разработка и реализация государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разработка и реализация мер по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов, мер по обеспечению деятельности органов судебной власти);
- полномочия по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации (осуществление мер по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ; обеспечение социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ; принятие мер по охране Государственной границы РФ; руководство гражданской обороной);
- полномочия в сфере внешней политики и международных отношений (обеспечение представительства Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; заключение международных договоров Российской Федерации, обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам; защита граждан Российской Федерации за пределами ее территории; регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества).

Состав и порядок работы Правительства Российской Федерации

Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ:
1) Председателя Правительства РФ. Он назначается Президентом РФ по согласованию с Государственной Думой, а освобождается от должности также Президентом РФ по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке либо в случае невозможности исполнения им своих полномочий. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания РФ об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку всего Правительства РФ.
Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство РФ, определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу, систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ; представляет Правительство РФ в Российской Федерации и за ее пределами; ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства РФ; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении;
2) заместителей Председателя Правительства РФ (в том числе Первого заместителя). Их число определяется Председателем Правительства РФ. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, в выработке и реализации политики Правительства РФ; в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение; координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность; предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ. Первый заместитель в случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ исполняет его обязанности;
3) федеральных министров и глав иных федеральных органов исполнительной власти (федеральных служб и федеральных агентств), находящихся в подчинении Правительства РФ. Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ; принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение; принимают участие в выработке и реализации политики Правительства РФ; обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. По поправкам к Конституции РФ 2020 года Президент согласует кандидатуры пяти «силовых» ведомств с Советом Федерации, а кандидатуры остальных министров утверждает Государственная Дума. Такой порядок, как считают некоторые современные исследователи, может сформировать в России полупрезидентскую республику, но незавершенного вида: в полупрезидентской республике президент назначает главу правительства, но само правительство формируется им из представителей большинства в парламенте. Действующая же схема не требует от Президента РФ предлагать Государственной Думе кандидатуры министров их числа думского большинства.
Для обеспечения деятельности Правительства РФ образуется Аппарат Правительства РФ, который взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания.
Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. В заседаниях Правительства РФ вправе принимать участие представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и иные лица, если это предусмотрено законодательством.

Прекращение полномочий Правительства Российской Федерации

Прекращение деятельности действующего состава Правительства РФ возможно по следующим основаниям:
1) перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия (на время до формирования нового состава правительства члены Правительства считаются временно исполняющими свои обязанности);
2) добровольно – Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ;
3) по инициативе Президента РФ;
4) при выражении Государственной Думой вотума недоверия Правительству РФ. Постановление о недоверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения вотума недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу;
5) Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Нормативные акты и литература